Byggeplaner_shutterstock_169664315

Nåværende kommuneplan må gjelde til en ny er vedtatt

Bergen kommune har lagt forslag til ny arealdel til kommuneplanen (KPA) ut på høring. Inntil ny plan er formelt vedtatt gjelder nåværende KPA. Samtidig skal kommunen i sin behandling av reguleringsplanforslag som nå er til vurdering også vektlegge kommuneplanens samfunnsdel (KPS). Problemet er bare at gjeldende KPA og KPS i mange tilfeller angir helt ulik arealutnyttelse. Og hva gjelder da?

Plan- og bygningsloven (pbl.) slår i § 11-6 fast at det er kommuneplanens arealdel som fastsetter fremtidig arealbruk for ulike områder i kommunen, og er ved kommunestyrets vedtak rettslig bindende for nye tiltak. Dette innebærer også at en KPA gjelder inntil en ny KPA er vedtatt.

Søknad om tiltak som er i samsvar med KPA, og som ikke krever reguleringsplan som grunnlag for utbygging, kan etter plan- og bygningslovens § 21-4 ikke avslås dersom tiltaket eller er i samsvar med lov, forskrift og plan. Etter norsk rett har man ett rettskrav på å få innvilget byggesøknad som er i samsvar med lov, forskrift og plan.

Men de fleste større utbyggingsprosjekter krever at det vedtas en reguleringsplan før byggeløyve kan innvilges. Og selv om en har et rettskrav på å få innvilget byggeløyve som er i samsvar med lov, forskrift og gjeldende arealplaner, så har en utbygger aldri noe absolutt rettskrav på å få vedtatt en reguleringsplan med et gitt innhold.

Lovverket forutsetter likevel at utbyggernes forslag til detaljreguleringsplan skal være i samsvar med KPA. Etter pbl. § 12-3 skal forslag til detaljreguleringsplaner følge opp kommuneplanens arealdel og må innholdsmessig følge opp hovedtrekk og rammer i kommuneplanens arealdel. Etter lovens 12-11 har en utbygger rett til kommunestyrebehandling av detaljreguleringsforslag som er i samsvar med KPA.

Les også: Å regulere i strid med kommuneplaner

Dette innebærer også at en utbygger vil kunne ha en berettiget forventning om at dersom et utbyggingsprosjekt er i samsvar med arealdisponeringen i gjeldende KPA, så bør en i hovedtrekkene kunne forvente å få et privat forslag til detaljreguleringsplan vedtatt. Hele poenget med kommuneplanens arealdel er at den skal være et forutsigbart styringsinstrument for både utbyggere, det offentlige og andre parter.

Dersom man ikke kan ha tillit til at gjeldende KPA legges til grunn for kommunens behandling av reguleringsplanforslag, så vil dette hemme ønsket utvikling og vil både for samfunnet og for utbyggere være uheldig. For eiendomsutviklere som skal investere store beløp i tomtekjøp, prosjekterings- og reguleringskostnader er forutberegnelighet helt avgjørende.

Kommuneplanens samfunnsdel (KPS)
I tillegg til regler om kommuneplanens arealdel, så har plan- og bygningsloven også regler om kommuneplanens samfunnsdel. Kommuneplanens samfunnsdel skal ta stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunen. Virkningene av kommuneplanens samfunnsdel er at den skal legges til grunn for både kommunens og statlige og regionale myndigheters virksomhet i kommunen. Kommunens samfunnsdel er ikke rettslig bindende på samme måte som arealdelen. Samfunnsdelen angir heller ingen presis arealdisponering for de ulike områdene i kommunen – men angir mål og prinsipper.

Samtidig forutsettes imidlertid at også samfunnsdelen gir retningslinjer for kommunens behandling av reguleringsplanforslag. Plan- og bygningsloven regulerer ikke den situasjonen at kommuneplanens samfunnsdel har et annet innhold en kommuneplanens arealdel. Dette gir kommunen en rettslig adgang til å utøve skjønn i forhold til hva en ønsker å vektlegge mest.

I Bergen kommune er situasjonen i dag at KPA som ble vedtatt i 2011, og stadfestet av departementet i 2013, i mange tilfeller angir en helt annerledes arealutnyttelse enn KPS som ble vedtatt i juni 2015. KPS fra 2015 fastsetter prinsippene om tett og arealintensiv utbygging langs kollektivknutepunktene. KPA’en fra 2013 åpner imidlertid også opp for boligutbygging i mer tradisjonelle boligfelt mange steder i kommunen. Slike boligfelt med rekkehus og annen småhusbebyggelse, som ofte er det barnefamiliene foretrekker, er ikke lenger ønsket om prinsippene i KPS skal knesettes strengt.

Dette har ført til at utbyggingsprosjekter som ble planlagt i tillit til gjeldende KPA, og gjerne også tidligere KPA’er, ikke lenger er prioritert fra politisk ledelse i kommunen.

Les også: Den evige kampen mot Plan og bygg (+)

Hva skal gjelde i brytningen mellom gjeldende og ny KPA?
Flere reguleringsplanprosesser som gjelder prosjekter som er i samsvar med gjeldende KPA er nå lagt på is eller har endt med negativt vedtak. I praksis legger altså kommunen til grunn utkastet til ny KPA, selv om planprosessen så vidt er begynt og endelig planvedtak ennå ligger omtrent 8-12 måneder frem i tid.

Kommunen vedlegger prinsippene i KPS mer enn den gjeldende arealdisponeringen i KPA. Dette er ikke ulovlig. For selv om KPA er rettslig bindende – så har ingen noe rettskrav på å få vedtatt en reguleringsplan med et bestemt innhold.

Men spørsmålet er likevel om det er klokt av kommunen å avslå eller trenere reguleringsplanforslag som er i tråd med gjeldende KPA?

For utbyggere som har investert store beløp i byggeprosjekter, i tillit til de arealplanene som kommunen har vedtatt, er det svært brutalt at disse prosjektene, som for ikke lenge siden var politisk ønsket, nå skal vrakes. Det handler om selskap som kan brekke ryggen på å ha innrettet seg i tillit til kommunens planer.

Med utgangspunkt i at nåværende KPA ble stadfestet av departementet i 2013, så hadde utbyggere altså et vindu på 2-3 år frem til KPS ble vedtatt i juni 2015. Når saksbehandlingstiden for reguleringsplaner i kommune gjennomgående er 3-6 år, så blir det nærmest umulig for utbygger å ha forutsigbarhet i forhold til om en kan stole på KPA.

Les også: Enklere å tilpasse reguleringsplanen

Kommunens fagavdeling har i et notat anbefalt at reguleringsplaner som ble lagt ut til offentlig ettersyn før KPS ble vedtatt i juni 2015, bør få bli sluttbehandlet etter gjeldende KPA. Dette er imidlertid et avskjæringstidspunkt som vil kunne slå uheldig ut. For i prosjekter av noen størrelse vil det i praksis allerede vært lagt ned svært store ressurser i et prosjekt nå er en kommer så langt at et planforslag legges ut på offentlig høring. Da vil utbygger som regel allerede ha brukt flere år på planlegging, prosjektering, reguleringsarbeid og samhandling med myndigheter, tomteeiere og naboer.

Et mer naturlig avskjæringspunkt vil derfor være oppstartsmøtet med kommunen. Det er etter et slikt oppstartsmøte at utbygger for alvor begynner å legge ressurser med i en reguleringsprosess, og utbyggere som har igangsatt en prosess i tillit til eksisterende arealplan, og tilbakemeldingen på oppstartsmøte med kommunen, bør også få sine reguleringsplanforslag behandlet i samsvar med den KPA som gjelder per i dag. Prosjekter som hadde sitt oppstartsmøte med kommunen før KPS ble vedtatt i juni 2015, bør med andre ord også få behandlet sine planforslag i samsvar med gjeldende KPA.

Etter at KPS ble vedtatt kan utbygger ikke med samme rett si at en har hatt en berettiget forventning om at gjeldende KPA skal legges til grunn. Et vurderingsmoment vil også kommunens saksbehandlingstid for reguleringsplanen. Står det først og fremst på kommunen at en planprosess har datt ut i tid, er det desto større grunn til at gjeldende KPA legges til grunn for planbehandlingen.

Kommunen bør gjøre en konkret vurdering av de ulike tilfeller. Variasjonene i forhistorier og typetilfeller kan nok være mange. Men hovedprinsippet bør være at de som lojalt har innrettet seg i tillit til gjeldende KPA også bør få sine reguleringsplanforslag behandlet etter gjeldende KPA. Selv om man må respektere at kommunens styrende flertall ønsker en dreining av den fremtidige utbygging, så må en også bygge opp under at vedtatte arealplaner på en forutsigbar måte skal være styringsinstrumentet for arealutviklingen. Alle vil tape om ingen har tillit til de planvedtakene kommunen gjør. Uten forutberegnelighet vil virketrang og investeringslyst forvitre. Og når ny KPA nå vedtas i 2018; hvor lang holdbarhet vil den ha? Vil en allerede i 2021 få en ny KPS som kaster alle kortene opp i luften på nytt?

Les også: Her er Plan og byggs råd til utviklerne (+)

Planmessig limbo
Bergen kommune befinner seg nå i et slags planmessig limbo.

For der den nye KPA vil gi mulighet for høyere utnyttelsesgrad enn dagens KPA, så kan jo ikke kommunen legge dette til grunn for byggesaksbehandling – og reguleringsplanbehandling – før ny KPA faktisk er vedtatt. Det er altså ikke gitt at gjeldende KPA kan legges til grunn – men heller ikke gitt at utkastet til ny KPA kan legges til grunn. Denne limbo-situasjonen er uheldig.

Grunnen til dette uføret er først og fremst det lange tidsrommet fra KPS ble vedtatt i juni 2015, og til ny KPA blir vedtatt – sannsynligvis – i løpet av 2018. Dette bør kommunen ta lærdom av – og unngå i fremtiden.

I mellomtiden bør kommunen ha en pragmatisk holdning. Kommunen bør handle slik at befolkning og utbyggere kan ha tillit til kommuneplanens arealdel som et forutsigbart styringsverktøy.

Artikkelen er også publisert i Estate: http://www.estatenyheter.no/2017/11/09/navaerende-kommuneplan-ma-gjelde-vedtatt/

Om forfatteren

Lars Selmar Alsaker
Lars Selmar Alsaker Lars S. Alsaker har gjennom lengre tid, både som advokat og som ansatt i statsforvaltningen, spesialisert seg innen forvaltningsrett. Plan- og bygningsrett utgjør en betydelig andel av de saker han har ansvar for i Steenstrup Stordrange. Han har også undervist innen temaene alminnelig forvaltningsrett, offentlighetslov, plan- og bygningsrett og offentlige anskaffelser. I tillegg har han publisert en rekke artikler om disse temaene.

Leave a Comment