Kreves detaljreguleringsplan når et byggetiltak er i samsvar med områdereguleringsplan?

I områdereguleringsplaner vil arealene typisk være gjenstand for inndeling i generelle arealkategorier som for eksempel næringsbebyggelse, forsvarsformål eller landbruksformål. Sett at man innefor et område som i slik overordnet plan er […]

I områdereguleringsplaner vil arealene typisk være gjenstand for inndeling i generelle arealkategorier som for eksempel næringsbebyggelse, forsvarsformål eller landbruksformål. Sett at man innefor et område som i slik overordnet plan er avsatt til næring ønsker å anlegge en støyende og illeluktende cellulosefabrikk. Eller at man i et område som er avsatt til forsvarsformål ønsker å anlegge helikopterlufthavn. Tiltakene er gjerne i samsvar med den overordnede arealkategori. Er det da slik at man ikke trenger detaljreguleringsplaner fordi tiltaket er i samsvar formålet i områdereguleringsplanen? Svaret vil ofte være nei, og plan- og bygningsloven vil kunne pålegge reguleringsplikt.

 Hva sier loven om reguleringsplikten?

Vårt advokatfirma har representert innbyggerinitiativet Raaderett som organiserer mange innbyggere i området rundt marinebasen Haakonsvern i Bergen. Spørsmålet over ble aktualisert da Forsvaret planla å anlegge en helikopterlufthavn for seks nye kamphelikoptre inne på marinebaseområdet. Bergen kommune uttalte at reguleringsplan ikke var nødvendig fordi reguleringsplanen fra 2001 avsatte hele baseområdet til forsvarsformål. All den tid en militær helikopterlufthavn ubestridelig er et forsvarsformål, mente kommunen at reguleringsplanbehandling forut for saksbehandling av byggesøknad ikke var nødvendig.

På vegne av vår klient hevdet vi at dette ikke kunne være riktig.

Plan og bygningslovens (pbl.)  § 12-1, 2. ledd slår fast at reguleringsplan skal utarbeides dersom det er ”behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser.”

Videre slås det fast i § 12-1, 2. ledd at ”For gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn kreves det reguleringsplan”. I forarbeidende (Ot. prp. nr. 32 for 2007-2008, s. 228)heter det at; ”Visse tiltak vil alene i kraft av sin størrelse utløse reguleringsplikt. I andre tilfeller kan tiltak som ikke i seg selv er så store, men der virkningene for omgivelsene er omfattende eller usikre, føre til reguleringsplikt.”

Etter vår oppfatning ville en helikopterlufthavn plassert kun 350-400 meter fra etablerte boligfelt, med 1500 fartøybevegelser i året og en bygningsmasse på 15.000 m2 måtte anses som et tiltak som både i kraft av sin størrelse og i kraft av vrikningene for omgivelsene vil være reguleringspliktig.

Som det kan leses ut av loven er reguleringsplikten knyttet opp mot gjennomføring av tiltak. Skal man gjennomføre et større tiltak med samfunnsmessige konsekvenser, så kreves det reguleringsplan, jfr. pbl. § 12-1 nr. 3. Slik var det også etter loven av 1985, se bla. Ot. prp. nr. 51 (1987-88) hvor det klart sies at manglende reguleringsplan er en avslagshjemmel.

Konsekvenser for miljø og samfunn

I Haakonsvernsaken er poenget at den foreliggende reguleringsplan for Haakonsvern, fra 2001, er det som i den nye lovs terminologi er en områdereguleringsplan. Da denne ble vedtatt var det aldri tale om å benytte arealene til helikopterbase. Spørsmålene knyttet til bruk av område som helikopterbase har således aldri vært gjenstand for reguleringsplanbehandling.

Når en havn for sjømilitær virksomhet vurderes benyttet som helikopterlufthavn oppstår en rekke nye spørsmål om konsekvenser for omgivelsene. Hvor mye støy vil  helikopterlufthavnene generere og hva blir den totale støybelastningen i området? Vil tiltaket kunne hindre andres utbyggingsplaner? Hvorvidt vil slike planer bryte med Genèvekonvensjonens forbud mot å anlegge nye militære mål i nærheten av sivil tettbebyggelse? Vil den militære lufttrafikk komme i konflikt med sivil luftfart?

Nå det er tale om å etablere en helikopterlufthavn  som utvilsomt kan ha vesentlige konsekvenser for miljø og samfunn, så pålegger lovens § 12-1, 3. ledd at det skal utarbeides reguleringsplan før tiltaket skal realiseres. Lovens ordlyd og formål tilsier at det må være tale om en plan som gjennom planprosessen har behandlet det tiltak det er tale om å realisere. Kun da vil tiltakets konsekvenser for miljø og samfunn kunne bli belyst gjennom planprosessen.  

Forholdet mellom områdereguleringsplan og detaljreguleringsplan

Når det gjelder helikopterbasen må det således utarbeides en detaljreguleringsplan. En detaljregulering er en ”plan for bruk og vern av mindre områder, og for utforming, bruk, vern av bygninger uterom og anlegg”, se Ot. prp. nr. 32 for 2007-2008, s.230. At helikopterbasen planlegges i et område som er omfattet av en områdereguleringsplan til forsvarsformål, innebærer ikke at tiltaket som sådan har vært gjenstand for reguleringsplanbehandling. Og som det fremgår av ordlyden i plbl§ 12-1, 3. ledd forutsettes at reguleringsplanbehandlingen er knyttet opp til et bestemt tiltak. Dette fordi det nettopp er tiltakets konsekvenser for miljø og samfunn som skal være gjenstand for planprosessen. Eller som det heter i forarbeidene, s. 129:

Gjelder det et stort område kan det være hensiktsmessig at en områderegulering bare fastlegger de forholdene som er viktig for området som helhet, mens det overlates til en eller flere detaljreguleringer å fastsette de endelige rammene. Dette kan være en vanlig situasjon i byer og større tettsteder.”

Om for eksempel en støyende og illeluktende cellulosefabrikk eller et oppdrettsanlegg skal anlegges i et område som i områdereguleringsplan er avsatt til ”næring” uten nærmere spesifisering, så er det like selvsagt at en detaljreguleringsplan må vedtas før tiltaket kan realiseres. Det spesifikke tiltaket, cellulosefabrikk, har jo ikke blitt planbehandlet da området på generelt grunnlag ble avsatt til næringsformål.

For Haakonsvern har det aldri vært noen planprosess som tar høyde for en helikopterbase med alle de konsekvenser det har for omgivelsene. Da vil det foreligge plikt til å utarbeide en detaljreguleringsplan til utfylling av områdereguleringsplanen.

Saken tjener som et godt eksempel på at en områdereguleringsplan ikke nødvendigvis utgjør et tilstrekkelig plangrunnlag til å kunne realisere et byggetiltak.

Om forfatteren

Lars Selmar Alsaker
Lars Selmar Alsaker Lars S. Alsaker har gjennom lengre tid, både som advokat og som ansatt i statsforvaltningen, spesialisert seg innen forvaltningsrett. Plan- og bygningsrett utgjør en betydelig andel av de saker han har ansvar for i Steenstrup Stordrange. Han har også undervist innen temaene alminnelig forvaltningsrett, offentlighetslov, plan- og bygningsrett og offentlige anskaffelser. I tillegg har han publisert en rekke artikler om disse temaene.

One Comment

  1. Hei,
    er det kommet noen endelig avklaring på denne saken?

Leave a Comment